國民革命軍北伐成功，建立南京國民政府，中國基本上重歸統一。但這種統一只是名義上的，實際上一些省份的權力仍掌握在軍閥手中，他們在自已的地盤內濫受賦稅，又私自擴軍，甚至在省內自行任免官員（Sheriden,1966,183-206頁）。因此，南京政權建立初期，並未能完全解決軍閥割據所遺留下來的問題，其中的一個問題是向地方徵收田賦遇到困難。
1928年以後，掌握地方實權的軍閥包括山西的閻鍚山、甘蕭的馬步芳、寧夏的馬鴻逵、新疆的盛世才、雲南的龍雲、四川的劉湘、劉文輝及廣西的白崇禧、李宗仁以至廣東的陳濟棠。他們表面上效忠中央國民政府，實際上掌握各省政權，往往放任妄為。他們私自擴軍，導致軍費開支非常龐大，在正常地方稅收不足以支付軍費的情況下，按個人及軍隊的需要任意徵收田賦附加稅及向農村苛索稅款，並向農民預徵田賦及向農村攤派稅項（Tien, 1972, 3-4頁）。而「田賦預徵」的出現主要是因為軍閥旋起旋滅，前任軍閥收稅後，不久便可能因戰敗下台，新上台的軍閥當然要再徵稅，否則難以養活軍隊，祇好預徵下年度的田賦；也有些軍閥長期佔據一地，往往一年數次徵稅以支付軍費及供個人揮霍。
由於各地軍閥截留所有田賦稅收及各項稅收，不願上繳中央，而國民政府又不能控制大局，面對這樣的現實困局，國民政府不得不將傳統中國主要的稅收項目──田賦──劃歸地方，讓地方軍閥自行處理田賦徵收，使他們可以繼續控制主要的收入來源。而國民政府只能取得江蘇、浙江等數省的田賦稅收。其它省份的田賦稅收都歸入地方有實力的軍閥手中。但即使在江蘇、浙江等數省，國民政府的田賦稅收亦依賴附加稅收入。根據日本學者波多野善大的統計，在1935年時，江蘇省的田賦附加稅佔總收入的77%左右；河南省亦佔67%（林明德譯著，1994，232頁)。中央國民政府失去田賦收入後，唯有加徵關稅和商業稅以維持中央的財政支出。
國民政府雖然主觀上希望能建立有效的渠道，以便在地方上透過合法的方式收取稅項；但事實上中央政府缺乏這種有效的渠道和條件。原因是國民政府在1928年間缺乏徵收田賦所必須掌握的各省土地登記冊、土地丈量資料；亦缺乏有系統的徵稅機關。更重要的原因是田賦為地方收入的主要來源，假若國民政府強行將田賦徵收權劃歸中央，無疑是向各省地方割據勢力挑戰，在當時的情況下，南京政府根本缺乏足夠的軍事力量去鎮服地方勢力。因此，即使中央財政極之匱乏，在地方軍閥不願上繳所徵田賦的情況下，國民政府亦無可奈何。
但國民政府仍然制定了《整理全國土地計劃》，希望由即時起，計劃整理田地數據及重新將土地稅收制度化，期望他日可由中央完全操控田賦徵收。1934年5月全國財政會議並通過《辦理土地陳報綱要》三十五條，由行政院頒布，重點共有五大項：
1928年以後，掌握地方實權的軍閥包括山西的閻鍚山、甘蕭的馬步芳、寧夏的馬鴻逵、新疆的盛世才、雲南的龍雲、四川的劉湘、劉文輝及廣西的白崇禧、李宗仁以至廣東的陳濟棠。他們表面上效忠中央國民政府，實際上掌握各省政權，往往放任妄為。他們私自擴軍，導致軍費開支非常龐大，在正常地方稅收不足以支付軍費的情況下，按個人及軍隊的需要任意徵收田賦附加稅及向農村苛索稅款，並向農民預徵田賦及向農村攤派稅項（Tien, 1972, 3-4頁）。而「田賦預徵」的出現主要是因為軍閥旋起旋滅，前任軍閥收稅後，不久便可能因戰敗下台，新上台的軍閥當然要再徵稅，否則難以養活軍隊，祇好預徵下年度的田賦；也有些軍閥長期佔據一地，往往一年數次徵稅以支付軍費及供個人揮霍。
由於各地軍閥截留所有田賦稅收及各項稅收，不願上繳中央，而國民政府又不能控制大局，面對這樣的現實困局，國民政府不得不將傳統中國主要的稅收項目──田賦──劃歸地方，讓地方軍閥自行處理田賦徵收，使他們可以繼續控制主要的收入來源。而國民政府只能取得江蘇、浙江等數省的田賦稅收。其它省份的田賦稅收都歸入地方有實力的軍閥手中。但即使在江蘇、浙江等數省，國民政府的田賦稅收亦依賴附加稅收入。根據日本學者波多野善大的統計，在1935年時，江蘇省的田賦附加稅佔總收入的77%左右；河南省亦佔67%（林明德譯著，1994，232頁)。中央國民政府失去田賦收入後，唯有加徵關稅和商業稅以維持中央的財政支出。
國民政府雖然主觀上希望能建立有效的渠道，以便在地方上透過合法的方式收取稅項；但事實上中央政府缺乏這種有效的渠道和條件。原因是國民政府在1928年間缺乏徵收田賦所必須掌握的各省土地登記冊、土地丈量資料；亦缺乏有系統的徵稅機關。更重要的原因是田賦為地方收入的主要來源，假若國民政府強行將田賦徵收權劃歸中央，無疑是向各省地方割據勢力挑戰，在當時的情況下，南京政府根本缺乏足夠的軍事力量去鎮服地方勢力。因此，即使中央財政極之匱乏，在地方軍閥不願上繳所徵田賦的情況下，國民政府亦無可奈何。
但國民政府仍然制定了《整理全國土地計劃》，希望由即時起，計劃整理田地數據及重新將土地稅收制度化，期望他日可由中央完全操控田賦徵收。1934年5月全國財政會議並通過《辦理土地陳報綱要》三十五條，由行政院頒布，重點共有五大項：
1.要求各地編造戶口冊，改訂科則，以達致實地、實戶、實糧之目的。政府更擬訂辦法，以確保農民據實陳報；
2.舉辦土地陳報，整頓田賦，對私有土地包括農田、宅地、荒地等，一律按價徵稅；
3.限制田賦增收附加費。國民政府先後在1928年10月、1933年5月制定了法規，命令各地整理田賦附加稅，惟果效不佳。事實上，「攤派」已成為地方政府的主要收入。直至1934年5月，國民政府為了彌補地方政府的損失，還把印花稅和煙酒牌照稅完全劃歸地方徵收，並且申明今後永遠不再增田賦附加稅；
4.開徵地價稅和土地增值稅。國民政府於1930年6月公布了《土地法》，徵收土地稅，取代不公平的田賦，鼓勵農村改良耕作物，而對「不在村地主」，不論城鄉，均採取逐年增稅的原則；
5.改革田賦徵收辦法。國民政府於1928年12月頒發了整理田賦辦法五條，確立了徵收田賦的機關及徵收手續，並確定由縣政府指定當地銀行、農業倉庫或合作社收款。若無這些機關，則可由縣政府財政局或科派員在指定地點收款，代替由地方官吏徵收田賦的舊制度，嚴禁私徵及預徵。
另外，北伐完成後國民政府在浙江、湖南、湖北嘗試推行減租計劃，規定將全年農作物收獲總量百分之二十五交歸佃農後，再將其餘的四分之三由地主和佃農平分。但地主憑藉他們在地方自治機構裡的政治地位，抵制「二五減租」，有關計劃未能成功推行。從1929年起，取消減租，許多地主甚至向農民追繳以前所減之租，農民因此失去土地。
國民政府推出《整理土地計劃》、《土地陳報綱要》和「二五減租」，意圖運用國家權力，以行政命令推行農業和田賦徵收的改革，但國民政府在政治層面的「國家建構」過程中，政府的力量難以深入縣、區以下的鄉村。儘管國民政府努力將地方基層人士委任為政府官員，從事稅收及行政管理工作，但實際上國民政府無法控制地方士紳，又沒有足夠的財力和人力可派駐到地方進行管理和監察。由於政府未能有效地建立地區管理系統，因此未能將種種法令加以實施。
孔飛力（Kuhn,1979）認為，國民政府的這些措施不但未能改善晚清至民國初年田賦徵收混亂、浮收濫派的情況，而且由於改革的各項措施均出於國民政府之手，國民政府更受人民非議。他的研究發現，在徵稅的過程中，被委任為政府官員的基層人士，反而有更多的機會上瞞下欺，從中圖利。這些地方精英利用政府官員的身份，從事「土豪劣紳」的勾當，政府不但未能在社會建立威信，而且其權威進一步受到損害。杜贊奇（Duara Prasenjit,1988）更認為這些措施間接令共產黨在推行農村革命時，有更多攻擊國民政府的機會。
2.舉辦土地陳報，整頓田賦，對私有土地包括農田、宅地、荒地等，一律按價徵稅；
3.限制田賦增收附加費。國民政府先後在1928年10月、1933年5月制定了法規，命令各地整理田賦附加稅，惟果效不佳。事實上，「攤派」已成為地方政府的主要收入。直至1934年5月，國民政府為了彌補地方政府的損失，還把印花稅和煙酒牌照稅完全劃歸地方徵收，並且申明今後永遠不再增田賦附加稅；
4.開徵地價稅和土地增值稅。國民政府於1930年6月公布了《土地法》，徵收土地稅，取代不公平的田賦，鼓勵農村改良耕作物，而對「不在村地主」，不論城鄉，均採取逐年增稅的原則；
5.改革田賦徵收辦法。國民政府於1928年12月頒發了整理田賦辦法五條，確立了徵收田賦的機關及徵收手續，並確定由縣政府指定當地銀行、農業倉庫或合作社收款。若無這些機關，則可由縣政府財政局或科派員在指定地點收款，代替由地方官吏徵收田賦的舊制度，嚴禁私徵及預徵。
另外，北伐完成後國民政府在浙江、湖南、湖北嘗試推行減租計劃，規定將全年農作物收獲總量百分之二十五交歸佃農後，再將其餘的四分之三由地主和佃農平分。但地主憑藉他們在地方自治機構裡的政治地位，抵制「二五減租」，有關計劃未能成功推行。從1929年起，取消減租，許多地主甚至向農民追繳以前所減之租，農民因此失去土地。
國民政府推出《整理土地計劃》、《土地陳報綱要》和「二五減租」，意圖運用國家權力，以行政命令推行農業和田賦徵收的改革，但國民政府在政治層面的「國家建構」過程中，政府的力量難以深入縣、區以下的鄉村。儘管國民政府努力將地方基層人士委任為政府官員，從事稅收及行政管理工作，但實際上國民政府無法控制地方士紳，又沒有足夠的財力和人力可派駐到地方進行管理和監察。由於政府未能有效地建立地區管理系統，因此未能將種種法令加以實施。
孔飛力（Kuhn,1979）認為，國民政府的這些措施不但未能改善晚清至民國初年田賦徵收混亂、浮收濫派的情況，而且由於改革的各項措施均出於國民政府之手，國民政府更受人民非議。他的研究發現，在徵稅的過程中，被委任為政府官員的基層人士，反而有更多的機會上瞞下欺，從中圖利。這些地方精英利用政府官員的身份，從事「土豪劣紳」的勾當，政府不但未能在社會建立威信，而且其權威進一步受到損害。杜贊奇（Duara Prasenjit,1988）更認為這些措施間接令共產黨在推行農村革命時，有更多攻擊國民政府的機會。
總括而言，國民政府雖然成功北伐，但無法有效控制地方有實力的軍閥，各軍閥為支付鉅大軍費及鞏固實力，所徵田賦不上繳中央，中央政府被迫將田賦稅劃歸地方。其後國民政府雖然推行了一系列土地和稅收改革，但中央政府在「國家建構」中，難以建立有效的地方管理系統，無法阻止地方士紳的胡作非為，中央政府不但未能因此增加稅收，其權威更進一步受到損害。
